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[75]制定《中央与地方关系法》并非笔者的一家之言，许多学者均提出了类似的立法建议。

例如，对于在多数情况下构成这类关系的重要主体即上级国家机关，我国《民族区域自治法》虽然提及了21次之多，但从未明确其具体的内涵指向，更遑论对上级国家机关与宪法上国家表述的内涵关系、民族自治地方的政府是否构成其组成部门的上级国家机关等细化问题的阐释。[57]2009年，广东省在对三个自治县自治条例的修改过程中，加入了要求省、市人民政府比照国家对西部大开发有关政策，给予自治县的生态保护补偿和对工艺林补偿标准倾斜的照顾的规定。

参见郑毅：《论宪法中的两岸关系条款》，载《2014年两岸四地法治发展青年论坛论文集》，2014年9月27日，澳门。二、半部法：我国《民族区域自治法》调整中央与民族自治地方关系的局限性 虽然我国《民族区域自治法》奠定了其作为调整中央与民族自治地方关系的核心法律规范的地位，但其在发挥这一功能时却存在诸多缺憾，充其量只能算作半部央地关系法。图1《中央与地方关系法》与我国《宪法》《民族区域自治法》以及其他相关法律的关系 值得一提的是，2016年8月发布的《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》(国发〔2016〕49号)明确提出在2019年至2020年将梳理需要上升为法律法规的内容，适时制修订相关法律、行政法规，研究起草政府间财政关系法，推动形成保障财政事权和支出责任划分科学合理的法律体系。依循前述的完善进路，规范模糊和批准程序的问题可通过法律解释或法律修改的方式解决。第二，在已经出台的自治条例文本中，普遍存在内容空洞、千篇一律、照搬我国《民族区域自治法》等问题，真正反映当地民族的政治、经济和文化的特点的内容比较有限，[54]由此导致自治条例和我国《民族区域自治法》在体系化层面的结构性分离。

现行我国宪法对于台湾问题的规范阐释主要有两处，一是序言第九段，系直接条款。然而，我国《民族区域自治区》第4条的规制对象仅限于自治机关，而自治州人大常委会是否属于自治机关在立法上并无明确回答，实际上导致《立法法》此项赋权的双进路后果：自治州人大制定地方性法规的依据是我国《民族区域自治法》第4条，而自治州人大常委会制定地方性法规的依据则只能理解为全国人大常委会的专门授权。[29]张洪波：《辅警的主体定位及规范》，载《法学》2011年第9期。

有权收受来自国家财政的工资。[14]即虽然理论上个人不可成为行政委托的被委托主体，但实际上立法与执法都早已突破了这样的限制。[5]我们虽总以人格化的形式去形容国家，强调它的意志和权力，但亦如凯尔森所说：国家是由人造成的，但它也不能像自然有机体由细胞构成的那样，是一个由人体构成的团体。第三，从回应立法、执法发展的视角，理论对公权力委托之内涵应适度地扩充，被委托主体范围应包括行政机关、组织、个人三种类型。

而基于委托而为之行为，法律后果归之于委托主体。[21]行政委托是指行政主体在其职权范围内，将某项行政职权委托给其他机关、社会组织或个人行使的法律行为。

近些年，学者们也纷纷开始从实践发展的视角重新审视行政委托，并意识到个人成为被委托主体的可能性，但是主流观点依然否定个人作为被委托主体的可能性。在警力资源匮乏的年代，治安联防队的出现对于维护社会治安起到了重要的作用，但是因为人员素质参差不齐且未明确界定其执法权限，一段时间内，治安联防队员违法违纪事件频发。个人作为一个机关的属性源于其承担的职能，即只有在执行归属于国家的职能时，才可称之为形式意义上的机关。[14]陈新民：《中国行政法学原理》，中国政法大学出版社2002年版，第91页。

行政辅助人需具备一定的资格资质，从事辅助性的委托事务。这一现象的出现令我们不禁反思，在行政委托制度中究竟是实践运作逆流而上尚待纠正，还是理论范围滞后狭窄急需改进？ (一)被委托主体的理论范围 我国行政委托概念的提出与行政主体概念的出现类似，是在吸纳域外理论的同时借用了文字的外壳，衍生出了一种具有中国涵义的法律概念。对应而言，公务员与国家之间的委托代理关系或称国家公职关系实际是基于行政委托行为而产生的。大陆地区的部分行政法学著作在对行政辅助翻译时，部分使用了行政协助[26]这一词语，而将大陆地区行政法意义上的行政协助[27]对应职务协助。

(三)对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。陈悦，中国政法大学法学院博士研究生。

[33]参见关保英主编：《行政法与行政诉讼法》，中国政法大学出版社2004年版，第190页。因而，国家实际上因为自身拟制性的客观原因，需要通过委托公务员以完成管理国家的任务。

反观我国近些年的政府工作，行政委托内涵也已逐渐从体制内的行为扩充为一种体制外的职能模式，这其中可能是被动的，如部分事业单位性质由公到私的变化。(二)被委托主体范围的重构 就被委托主体而言，主要包括三种类型： 1.行政机关 立法中，行政委托的一类被委托主体表现为行政机关，如《行政许可法》24条规定：依照法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可。在这一关系中，国家是委托主体，公务员是被委托主体，公务员基于国家对公权力的委托完成高权行政，基于私权力的委托而完成国库行政。[15]《最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第21条：行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。第二，从事辅助性工作。世界各国对国家与公务员之间法律关系的界定并非统一或一成不变的。

但是这之后行政实践中却出现了大量的非许可的审批、非许可的许可等非法定的行政行为。[10]从行政委托制度的立法背景来看，它渊源于我国民事法律关系中的代理机制。

[10]关保英：《行政法教科书之总论行政法》，中国政法大学出版社2005年版，第215页。也就是说，对交通协管员等行政辅助人而言，其行为的辅助性还表现在不可独立作出影响相对人权利义务的行政法律行为，但可通过独立的行政事实行为以帮助行政执法人员完成行政管理活动。

委托人通常需要代理服务，因为代理人具备所需的技能去完成这个任务。[22] 在这一概念范围下，个人突破性地成为了行政委托中的被委托主体。

公安机关和地方政府之所以对警察辅助力量情有独钟，反复清理整顿却又周而复始，主要还是因为辅助力量具有警力直接替代作用。文章来源：《行政法学研究》2018年第2期 进入专题： 行政委托 公权力委托 被委托主体 。2016年国务院办公厅《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》第4条规定：警务辅助人员不具有执法主体资格，不能直接参与公安执法工作，应当在公安民警的指挥和监督下开展辅助性工作。与行政机关相较，非政府组织在机构建设、人事管理、程序规范上要求更为宽松。

以辅警为例，早期从法律责任的承担角度出发，学界关于这一问题有两种观点，一种认为辅警是行政授权，可以自己的名义独立行使部分警察权，因而也需独立承担相应的法律责任。即在行政执法活动中，行政辅助人作为编制外人员，可以协助执法人员履行行政职能，实现行政管理目标。

[8]按照凯尔森的说法，在广义的、形式意义的机关之外，还有一个狭义的机关概念，它不仅限于以承担国家职能为标准，还强调个人在具有特定的法律地位时，才是一个国家的机关，这种国家机关被称之为官员(officials)。[6]因此国家只能通过机关去完成创造法律秩序和执行法律秩序的活动，在现代国家包括了立法、行政、司法等行为。

结合《行政诉讼法》和民事法律规范来看，行政委托于民事代理的确存在内涵上的一致性。以实践为例，针对近些年社会一直热议的交通协管员是否有权张贴罚单的问题，作为行政辅助人，交通协管员在执法过程中可从事收集证据、违法告知等事实行为帮助交警完成违法事实的判断，但最终处罚决定的作出则是交警的法定职责，不可委托。

[15]时至今日，我国的相关法律规范并未对行政委托制度给予一个明确的界定，因而关于行政委托行为的概念乃至被委托主体的范围的确立，理论界之研究虽有定义亦非统一。[13]姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社2015年版，第120页。[26]参见[德]汉斯J沃尔夫、奥托巴霍夫、罗尔夫施托贝尔：《行政法》(第3卷)，高家伟译，商务印书馆2007年版，第390页。[31]参见王天华：《行政委托与公权力行使——我国行政委托理论与实践的反思》，载《行政法学研究》2008年第4期。

在个人行为与其作为国家机关的公务职能没有联系时，他仅仅展现的是作为公民的身份，而非公务员的身份，因此，这样的个人活动不是国家行为，国家并不因此负有赔偿的义务。与被授权人的区别在于，行政协助人不是独立活动，而是根据行政机关的委托和指令从事某种辅助性的工作，其活动归属行政机关。

这一模型的特征主要包括三个方面的内容：第一，建立代理关系的最基本的原因通常是委托人需要完成特定的任务。[33]也可能发生于上下级行政机关之间，如《护照法》4条第1款规定：普通护照由公安部出入境管理机构或者公安部委托的县级以上地方人民政府公安机关出入境管理机构以及中华人民共和国驻外使馆、领馆和外交部委托的其他驻外机构签发。

如《公务员法》第2条规定：本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。如《行政处罚法》18条要求，只有符合法定条件[34]的组织才可以被委托处罚权，[35]这种条件体现在如必须是事业单位的主体要求，或要求具有与被委托事项有关的工作人员，具备执行委托事项的技术设备及条件等。